行政机关应当严格履行先行行为引起的作为义务

行政机关先行实施的行为往往因为违法而直接侵害行政相对人的合法权益，或者虽然合法却导致行政相对人的权益陷于危险的状态。这种情况下行政机关应当负有更为严格的义务来维护当事人的合法权益，否则行政机关应会构成行政不作为。

[案情]

上诉人（原审原告）何川江

被上诉人（原审被告）成都市公安局成华区成华公安分局（以下简称“成华公安分局”）

2002 年12月26日下午，何川江、小学生胡某的父母胡建军、琚美英及舅舅琚德忠及胡某所在小学教师杨恩到成华公安分局下属派出所调解纠纷。办案民警凌峰询问了 教师杨恩后让其离去，继续主持当事人调解。后民警凌峰上厕所离开办公室，办公室只留下双方当事人。此时胡建军、琚美英、琚德忠与何川江发生抓扯，何川江呼 救，民警凌峰赶回办公室制止。后成华公安分局派车将何江川送往医院，经诊断，何江川伤情为脑震荡、全身多处软组织挫伤，共住院治疗6天。何川江以成华公安 分局下属派出所不履行保护公民人身安全职责，不依法查处治安违法行为，未追究打人者行政违法责任为由向成都市成华区人民法院提起诉讼，请求法院确认被告成 华公安分局行政不作为违法，并赔偿原告何川江因人身损害遭受的经济损失。

原告何川江诉称，被告下属猛追湾派出所民警凌峰在处理该起纠纷时不 但不保护上诉人的住宅权，与胡建军、琚美英、琚德忠一道，反说原告打了其小孩胡某某。民警凌峰主持调解时，又偏袒对方，未履行办事公道的职责；民警凌峰在 未采取保护措施的情况下，离开调解现场，致使原告被打伤，未履行保护公民人身权的职责；受伤后，民警凌峰和打人者又阻止原告及时到医院治疗，拖延近两小时 才到医院，未履行及时救助的职责；原告在事后向被告、省、市公安部门、区政法委和区纪委等部门提出申诉和行政赔偿，均未得到答复；被告的口头、电话交谈亦 只是搪塞，不能视为履行了答复职责。被告的上述行为已经构成行政不作为。

被告答辩称原告因意外事件受伤，该损害结果并非被告行政不作为所致，且事发后被告民警对原告采取了积极的救助措施；原告的申诉，被告都及时给予了答复，同时还以书面形式答复有关部门，请求驳回的诉讼请求。

成 都市成华区人民法院认为，行政不作为是指负有特定作为义务的行政主体在程序上有所不为的行为。确认行政不作为违法除必须符合行政行为的一般构成要件外，还 应当包括下列要件：存在特定的行政作为义务、特定作为义务具有履行的可能性、有不作为存在、行政主体工作人员在主观上有过错。结合本案，被告虽具有保护公 民合法权益的法定职责，但当原告与他人发生抓扯时，被告及时予以制止；当原告受伤后，被告送其去医院治疗；纠纷发生后，被告也通知过原告进行调解，符合 《中华人民共和国治安管理处罚条例》第五条“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理”的规 定；当接到上级部门转来的申诉材料时，被告也及时向有关部门作了汇报，并按要求对原告进行了答复。原告所诉被告工作人员没有对原告的人身安全尽到防范、保 障职责；掩盖、包庇、纵容违法行为；对违法行为不确认、不处理；对原告的申诉不处理、不答复; 均与事实不符，本院不予采纳。原告诉被告行政不作为的理由 不能成立。至于被告工作人员主持纠纷双方进行调解，在未采取任何安全措施的情况下离开现场，属被告工作人员工作经验不足，工作疏漏，不属于司法审理的法定 范围，而属于被告自查自纠的问题。据此，成都市成华区人民法院依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第五条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。

宣 判后，原告何川江不服向成都市市中级人民法院上诉，其上诉理由为：1、被上诉人下属猛追湾派出所民警凌峰在处理该起纠纷时不但不保护上诉人的住宅权，与胡 建军、琚美英、琚德忠一道，反说上诉人打了其小孩胡某某。民警凌峰主持调解时，又偏袒对方，未履行办事公道的职责；民警凌峰在未采取保护措施的情况下，离 开调解现场，致使上诉人被打伤，未履行保护公民人身权的职责；受伤后，民警凌峰和打人者又阻止上诉人及时到医院治疗，拖延近两小时才到医院，未履行及时救 助的职责；上诉人在事后向被上诉人、省、市公安部门、区政法委和区纪委等部门提出申诉和行政赔偿，均未得到答复，被上诉人的口头、电话交谈亦只是搪塞，不 能视为履行了答复职责。被上诉人的上述行为已经构成行政不作为。2、原审法院违反审理程序，随意排除、压制上诉人的证据，而对被上诉人提供的不具有合法性 的材料全面采用，造成判决认定事实不清。请求撤销原审判决；确认被上诉人行政不作为违法，赔偿经济损失6 029.35元；责令被上诉人依法处理胡建军、 琚美英、琚德忠的打人行为。

被上诉人成华公安分局辩称的主要理由是：1、上诉人因意外事件受伤，该损害结果并非被上诉人行政不作为所致，且 事发后被上诉人民警对上诉人采取了积极的救助措施；2、对上诉人的申诉，被上诉人都及时给予了答复，同时还以书面形式答复有关部门；3、上诉人的行政赔偿 要求，并未在一审起诉中提出，对于二审新增加的诉讼请求，不应予以支持；4、被上诉人调解上诉人与他人的纠纷，是法律赋予的自由裁量权，不属于行政诉讼的 审理范围。原审判决正确，请求维持。

[审判]

成都市中级人民法院认为，被上诉人成华公安分局具有保护公民人身 安全的职责，在主持民事纠纷当事人到派出所进行调解时，同样应当保护其人身安全。本案中，由于办案民警的疏忽，没有预见到上诉人何川江与胡某某的亲属在办 公室没有其他民警在场的情况下可能会发生过激行为，因此在其因故离开办公室时未采取相应的防范措施，以致当办公室内只有上诉人与胡某某的亲属时，双方发生 纠纷，上诉人在纠纷中受伤。该事件的发生并非不可预见，而是不完全履行保护人身安全职责所致，故被上诉人辩称系意外事件的理由不能成立。由于办案民警的调 解行为系执行公务的行为，因此该不完全履行保护公民人身安全职责的法律后果应当由被上诉人承担。

《中华人民共和国人民警察法》第四十六条规 定受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人，该规定虽对告知形式未作明确的规定，但告知内容是明确的，即应当告知查处结果。从 立法本意看“告知查处结果”包含有事实、理由和结果，本案上诉人诉称被上诉人的答复只是搪塞，没有实质内容，被上诉人虽辩称已经答复上诉人，但没有证据证 实答复的内容，故应当视为被上诉人没有完全履行《中华人民共和国人民警察法》第四十六条规定的告知职责。

上诉人受伤后，系由被上诉人派车送往医院治疗，上诉人与胡某某亲属之间的纠纷，被上诉人亦尚未审结，故上诉人诉称被上诉人办事不公正，受伤后没有及时救助的理由，没有充分的事实根据，诉讼理由不能成立。上诉人的行政赔偿请求应当另案起诉。

综 上，原审判决认定的主要事实不清。成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（三）项和最高人民法院《关于 执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项的规定，判决：一、撤销成都市成华区人民法院（2003）成华行初字第11 号行政判决；二、确认被上诉人成华公安分局不完全履行保护公民人身安全职责违法；三、责令被上诉人成华公安分局在收到本判决之日起三十日内履行告知查处结 果的职责；四、驳回上诉人何川江的其他上诉请求。

[论证]

成都市中级人民法院对本案作出的二审裁决结果是正确的。判决的二、三、四项比较容易作出判断，本案的难点在于判决的第一项，即成华公安分局是否完全履行了保护公民人身安全的职责。下面就这一问题结合法律、法规及法学理论进行分析，在分析的过程中寻求本案的示范价值。

一、成华公安分局对何川江人身安全的保护义务是由该局先行行为引起的

本 案的上诉人何川江起诉被上诉人成华公安分局的主要理由是成华公安分局未履行保护其人身安全的行政职责，这一类案件在行政诉讼中被归属为行政不作为的案件。 所谓行政不作为，是指行政主体负有某种作为的法定义务且具有作为之可能性，而不履行这种义务的行为。从这一概念的表述中可以看出，行政不作为是一种行为， 其实质是行政主体消极放弃行政权力的一种违法行政行为。由于行政不作为并不具有一般行为动态和有形的特征，所以它是一种被法律拟制的行政行为。应该说，行 政不作为的理论是紧紧围绕“义务”两个字衍生开来的，判断行政主体是否构成行政不作为，其负有作为的义务是必须的前提，只有负有作为义务的行政主体不履行 其义务，才有可能构成行政不作为。一般来说，作为义务的产生有以下几个方面：一是根据法律、法规、规章及其他规范性文件直接规定的作为义务；二是由具体行 政行为设定的作为义务；三是由先行行为引起的作为义务；四是因法院生效裁决文书等其他行为产生的作为义务。其中，先行行为引起的作为义务是指行政主体先行 实施的行为因为违法而直接侵害行政相对人的合法权益，或者虽然合法却导致行政相对人的权益陷于危险的状态，行政主体因此产生的阻止损害结果发生的作为义 务。根据本案的案情，上诉人与胡建军、琚美英、琚德忠发生纠纷后，共同到被上诉人下属的派出所要求处理，被上诉人下属派出所的民警安排双方在同一办公室进 行调解，是履行《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定的“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助”的法定职责。由于民警安排纠纷双方当事人在同一 办公室进行调解，纠纷双方必然存在继续争执甚至打架的风险，对于该种风险，成华公安分局负有阻止其成为现实的作为义务。因此，本案中民警安排纠纷双方在同 一办公室进行调解的行为是先行行为，成华公安分局因此而负有的制止双方在调解过程中继续争执、打架，以保护双方当事人安全的义务，就是先行行为引起的作为 义务。

二、确定先行行为引起的作为义务应有合理限度

根据行政不作为的概念，判断行政主体是否构成行政不作为，应当同时具备两 个条件，一是行政主体负有作为的义务，二是行政主体有能力履行作为义务而不履行。就本案来说，由于被上诉人下属派出所的民警在履行解决公民之间纠纷的法定 职责时，安排纠纷双方当事人在同一办公室进行调解，因而对纠纷双方当事人负有保证其人身安全的义务，对在调解过程中出现的可能侵害当事人人身安全的行为应 当及时制止。被上诉人在一、二审中均主张上诉人是因意外事件受伤，该损害结果并非其行政不作为所致，也就是说，办案民警在调解过程中上厕所是正常的生理需 求，而纠纷双方当事人在办案民警上厕所期间发生打架并致使上诉人受伤是意外事件，被上诉人在双方打架时不知悉情况，所以被上诉人没有及时制止双方冲突的可 能性，且在上诉人受伤后被上诉人积极派车送医院救治，故不构成行政不作为。虽然我国行政法规范并未对意外事件作出明确规定，但如果确实出现不能预见、不能 避免、不能克服的客观情况时，对行政主体无法履行法定职责的行为认定为行政不作为则是一种苛求。比如，保护公民的人身和财产的安全是公安机关的法定职责， 公安机关对于突发的治安事件是无法预见的，如果因为治安事件受害者的人身或财产被侵害而认定公安机关行政不作为是明显错误的。因此，本案中若认定上诉人的 受伤是意外事件，则不应作出被上诉人行政不作为的结论。根据查明的案件事实，被上诉人在上诉人与他人到派出所解决纠纷时，履行了调查、调解的职责，安排纠 纷双方在同一办公室进行调解。由于双方当事人在调解过程中矛盾尚未化解，双方的矛盾完全有可能在面对面的争执中激化，因此对于安排调解这一先行行为所带来 的双方人身安全的风险，办案民警应当负有比平常更为谨慎的注意义务。但作为被上诉人的工作人员办案民警在未采取叫其他工作人员到场等防范措施的情况下离开 办公室，致使纠纷双方发生进一步的冲突，出现了上诉人被对方当事人打伤的事件。应该说，该事件的发生并非不可预见，而是由于被上诉人工作人员的过失造成 的，被上诉人没有完全尽到其保护公民人身安全的法定职责，本案认定被上诉人行政不作为，并作出其不完全履行保护公民人身安全职责的行为违法正确。由于这种 部分的不作为行为与上诉人受到伤害具有一定的因果关系，首先，被上诉人不完全履行保护公民人身安全职责的行为是违法的，其次，由于这种违法行为导致了上诉 人受到伤害的结果，所以被上诉人应对此结果承担一定的赔偿责任。

本案例的示范作用在于：行政主体与其作出的先行为行为之间有着紧密的联系， 当行政主体的先行行为而导致行政相对人的合法权益受到损害或陷于危险状态时，行政主体应当对行政相对人的合法权益负有更为谨慎的注意义务，对其未积极阻止 损害结果发生是否构成行政不作为，应采用更为严格的认定标准。